2008年,对于我国应急管理来说,无疑是一个特殊的年份。汶川特大地震给应急管理工作提出了严峻挑战。
十年磨一剑。从2008年到2018年,十年来,我国应急管理在法律法规建设方面取得了长足进步,尤其是党的十八大以来,随着全面推进依法治国的深入实施,应急管理工作已经全面步入法治轨道。
风险社会对法治政府提出新要求
汶川地震之后,又陆续发生了一些重大事件,社会各界对于各种各样的突发事件和安全风险有了更深的认识。
应急管理部组建后,国务院应急管理专家组组长闪淳昌在接受媒体采访时指出,我国应急管理工作有几个重要的历史节点。
第一个重要节点是2003年抗击“非典”。之后,党中央总结经验教训,审时度势,作出全面加强应急管理建设的决定,其核心简称“一案三制”。“一案”指制定修订应急预案。现在全国已形成一个横向到边、纵向到底的应急预案体系。“三制”就是应急管理的体制、机制和法制。在体制上,中央明确提出建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在机制上,要建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。在法制上,以突发事件应对法出台为标志,我国的突发事件应对工作进一步走上法治化轨道。
第二个重要节点是2008年。2008年,我国成功抗击南方雨雪冰冻灾害、应对“5·12”汶川特大地震。这彰显了社会主义制度的优越性、党的政治优势和组织优势,是对“一案三制”的重要检验和进一步丰富发展。
第三个重要节点是党的十八大的召开。党的十八大提出建立源头治理、动态监管、应急处置相结合的长效机制。习近平总书记提出构建立体化、全方位的公共安全网。这几年我国加强了应急准备和应急能力建设,应急管理工作迈上了新台阶。这几年,我们成功应对了四川芦山县“4·20”大地震、“8·8”九寨沟地震等灾难。以习近平同志为核心的党中央,在应对各类突发事件中更加依法、有力、有序、有度、有效。
第四个重要节点就是组建应急管理部。这标志着我国应急管理工作进入新时代。在新时代,我国应急管理工作更加注重风险管理,坚持预防为主；更加注重综合减灾,统筹应急资源；更加注重分级负责,属地管理为主；更加注重发挥市场机制和社会力量的作用。
中国人民大学危机管理研究中心主任、教授唐钧在接受《法制日报》记者采访时说,在风险社会背景下,政府的公共安全、应急管理责任,一方面在数量上激增,涉及的公共安全、应急管理责任越来越多；另一方面在压力上加剧,兜底责任越发繁重。因此,政府要高度重视公共安全、应急管理法治建设,不仅要主动负责,更需要科学担责。
在全面依法治国大背景下,法治政府在公共安全、应急管理方面的责任愈发重大。
唐钧认为,法治政府要承担起“过程+结果”的责任,当前具体表现为完善三方面的工作:
坚持依法依规的原则,在公共安全的所有工作和各个环节,严格实施规范化和标准化的制度,确保全员、全程不出现错误。
恪守公信力原则,严格以维护和提升公信力为准则,不仅要加大责任倒查和违法违规人员的查处,更要落实公共安全、应急管理风险防治不力的督查处置。
秉承为人民服务的原则,充分考虑社会心态,争取群众的认可、支持和满意。在合法合理的前提下,承担“三重补偿”的责任:物质赔偿、精神补偿、制度整改。开展善后安置、定损赔偿等,满足受灾群众的合理物质需求；开展心理疏导、灾区扶持、人性化政策等,考虑受害者群体的精神需求；开展源头防控、根源治理等方面的制度优化或制度创新,避免群众再次受灾受害。以此“三重补偿”来满足直接利益相关群体和间接利益相关群体的合理诉求,切实提升公信力。
我国应急管理法治框架已经建成
正是由于应急管理已经成为法治政府建设的一项重要内容,十年来尤其是党的十八大以来,相关法律法规不断得到完善。
“我国应急管理法治体系在2003年‘非典’前后便已经成型。如果说2003年‘非典’发生以前,我国应急管理法治体系仍处于一种比较分散的模式,那么2003年‘非典’之后,由于现实状况对应急管理法治体系提出了较大挑战,也因此促成了应急管理法治建设的一次巨大进步。可以说,2003年‘非典’是我国应急管理法治体系建设发展的分界线。2003年以前,只是分散化的应急管理体系；2003年之后,我国的应急管理体系已经与现代法治、现代管理理念接轨,进而开始构建我国独有的应急管理体系,同时在这一过程中,建立和完善应急管理的法治框架。”国家行政学院教授汪玉凯在接受《法制日报》记者采访时说。
汪玉凯认为,2008年汶川地震,是自2003年“非典”以来,我国应急管理法治体系所面临的更为重大的挑战和转型。
“从政府角度而言,我国开始更加重视应急管理法治体系的构建,包括相关应急管理组织的设立和相关应急管理预案的出台。通过一系列立法,包括以下几个门类,一般紧急情况的法律规范、战争状态的法律规范、自然灾害类突发事件的法律规范、公共卫生类突发事件的法律规范、社会安全类突发事件的法律规范、事故灾难性突发事件法律规范以及公民权利救济法律规范等各个方面,构建起一整套与处理突发事件相关的法律法规体系。各地又根据这些法律法规,颁布了一系列适用于本区域的地方性法规,初步建成了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系,完成了我国应急管理法治体系建设的基础性工作。”汪玉凯说。
中国人民大学法学院教授杨建顺认为,汶川地震之后,我国对于应急管理体制及其相关法治建设,取得了飞跃式的发展。在应急管理法治体系建设方面,此前突发事件应对法这一综合性法律的出台,使得应急管理方面的法治建设进一步得到完善。此外,整个国家围绕相关法律法规在体制机制建构上,也形成了较为完善、合理的组织框架。
“可以说,我国在应急管理方面已经逐步形成了一个较为完整的法治体系。突发事件应对法是一部综合性法律,在此之下又设立了一系列实施的细则和规定,包括各类应急预案的出台。而在应急管理实践中对应急预案的广泛运用,使得应急预案也逐步成为应急管理法治体系的重要组成部分。总而言之,以突发事件应对法为核心的应急管理法治体系已经形成,这是一个非常巨大的成就。”杨建顺说。
运用法治力量应对重大自然灾害
鉴于汶川地震带来的巨大破坏力,十年来,对于以地震为代表的重大自然灾害的防范一直被摆在重要位置。
“十年来,针对以地震为代表的自然灾害防范,在制度层面一直狠下功夫,例如一些地方都在修订防震减灾条例。此次国务院机构改革,也是将相关职能重新划归在应急管理部之内,包括地震应急搜救中心等。因为大家都知道,对于地震这种自然灾害,预防是非常重要的,但很多时候是不可预测的。即使认真预测考虑应对措施,还是会出现很多非常紧急的状况。因此,这些年来一直致力于通过完善相关法律法规构建一种能够随机应变的机制,特别是各方面资源的调配和使用,在法治层面给予了很大支持,这是针对十年来应对重大自然灾害的重要进步。”杨建顺说。
杨建顺认为,针对汶川地震这样的重大自然灾害,在应急管理法治建设方面,特别重要的有两点,一是应急预案的制定和出台,二是灾后重建工作。
“汶川的灾后重建工作产生了非常重要的示范效应,可以称之为一种样本或者模式。在汶川灾后重建过程中,采取一对一帮扶这样一种模式,并且通过多项制度、举措予以规范和保障,使得受灾地区迅速发展重建。”杨建顺说。
2007年出台的突发事件应对法,是新中国成立以来第一部为应对各类突发事件而制定的综合性法律。汪玉凯认为,汶川地震发生后,为了防范类似的重大自然灾害,我国出台了一系列应急管理法律法规。
“2008年至今,面对地震这样的重大自然灾害,我国已经形成了以宪法为依据,以突发事件应对法为核心,以相关法律法规为配套的应急管理法治体系,体现了我国应急管理法治体系建设的新成就。而应急预案在各类应急管理具体工作中的广泛应用,也使得政府在应对各类紧急情况时更加游刃有余、有规可循、有章可循。同时也体现出从中央到地方各级行政机构,在应对重大自然灾害过程中,对于应急管理法治体系的构建越来越重视,体现出了观念的转变和进步。”汪玉凯说。
“此外,汶川地震以来,社会各方面包括相关单位或机构都开始进行防震减灾演练,并使之逐渐成为一种义务,尤其是在学校。十年来,通过相关法律法规的完善,使得人们应对重大自然灾害的意识不断加强,也使得国家应对重大自然灾害的能力不断提升,这是汶川地震十年以来,应急管理法治体系建设取得的重大成就。”杨建顺说。
更新理念进一步完善法律法规
站在汶川地震十年这个时间节点上展望未来,我国应急管理法治体系还需要进一步完善。
闪淳昌在接受媒体采访时表示,组建应急管理部后,突发事件应对法的修订工作应尽快提上议事日程。2007年公布的突发事件应对法是我国第一部综合应对各类突发事件的法律。这部法律总结了我国历史上的很多经验教训,将其形成制度,上升为法律。它的出台标志着我国突发事件应对工作进一步走上法治化轨道。突发事件应对法自2007年11月1日起施行,到现在已有十多年。在这期间,我国经历了许多突发事件,如2008年南方雨雪冰冻灾害、“5·12”汶川特大地震等。在实践中,法律还有进一步完善和修改的余地。
闪淳昌还表示,突发事件应对法没有明确的执法部门,在实践中都由各级政府负责。新组建的应急管理部应当是突发事件应对法的主要执法部门。
“此次国务院机构改革专门成立了应急管理部,将既有的13个单位和部门的相关职能整合统一,并且涉及了非常多的领域。以突发事件应对法为核心的整个应急管理法治体系建构起来后,各方面的法律规范、实施细则、组织机构也基本到位,成为应急管理法治体系的重要支撑。机构改革之后,原有的一些东西包括法律法规面临调整,接下来我国应急管理法治体系建设的任务还是比较艰巨的。”杨建顺说。
汪玉凯认为,我国应急管理法治体系框架经历了一个从无到有的过程,也一直在完善,应急管理能力也在不断提升,但也存在一些需要改进的地方,距离先进的应急管理体系构建还存在一定距离。
“这方面,除了需要转变观念之外,还需要不断调整机构、机制,以确保法律法规的实施效果,确保人力、物力能够合理投入和应用。此次国务院机构改革成立了应急管理部,整合了13个部门的职能,可以说是一件从根儿上彻底解决和完善应急管理法治体系建设面临某些问题的积极举措。从组织架构上彻底理顺了应急管理法治体系构建的思路。未来,我们应当更加重视应急管理法治体系建设配套的体制、机制保障,从而确保相关法律法规在实践中发挥出更好的效果。这也是未来我们进一步完善应急管理法治建设,深入实施全面依法治国重要方略的根本所在。”汪玉凯说。
“对于应急管理法治体系建设的理解,不是一种文字游戏或纸上谈兵,而是一种理念的更新。可以说,在突发事件应对、紧急事件应对以及灾后重建这些方面,包括紧急状态时授权的事后追认,都体现出了一种特殊权力的授予。通过不断完善这样一种应急管理法治体系,使得我们在应对紧急状况时不慌不乱,可以及时采取有效措施,例如将汶川地震这样的重大自然灾害的危害降到最低,减到最轻。”杨建顺说。
杨建顺认为,突发事件应对法虽然是综合性的法律,但毕竟只是一部法律,在此之下还有食品、药品、自然灾害、产品质量等各个方面一般性法律规范中所包含与应急管理有关的规定,都涉及应对突发事件的问题。成立应急管理部后,就可以从实际情况出发,将相关分散的应急管理法律法规或对策决策整合到一起。
“不断完善和加强应急管理规则和制度,是全面依法治国的一个重要方面。应急管理部的设立是巨大的进步,涉及领域之广、改革程度之深都体现出了我国不断完善应急管理法治体系建设的决心。”杨建顺说。
对于应急管理专门部门的成立,杨建顺认为,首先需要从组织法上进行完善,规定清楚相关职责；其次要从程序法上进行完善,比如怎样去紧急处置、能够干什么、不能够干什么等都有相关规定,其他还包括应该通过什么样的途径、方法、原则去做,做了相关决策之后又会承担怎样的责任,要让整个行政机构从组织法、行为法、程序法到责任救济法都完善起来,使得一线人员在应急管理时做起工作来心中有数、心里有底,对自己的工作有充分的自豪感。
“十年来,应急管理法治体系建设在取得了一系列成就之后,还需往更精细化、规范化、人性化的方向发展,为建设中国特色社会主义法治国家和中国特色社会主义法治体系添砖加瓦。”唐钧说。
“在建设法治国家过程中,应急管理法治体系建设是非常重要的一环,只有真正实现了紧急状态时有完善的法律法规加以应对,全面依法治国方略才能更进一步,更深一层。”杨建顺对《法制日报》记者说。